Förderung von Widerstandsfähigkeit auf Gemeindeebene in Haiti

Das verheerende Erbeben von 2010 löste eine Welle internationaler Hilfsbereitschaft aus; die weltweite Gemeinschaft versammelte sich um Haiti. Nun, Mitte 2013, das heißt dreieinhalb Jahre später, läuft die Erdbebenhilfe der Geber aus; das Land ist jedoch nach wie vor extrem anfällig gegenüber Ernährungskrisen. Auch wenn die neuesten Daten einen positiven Trend erkennen lassen, führten Dürren und Stürme im Jahr 2012 erneut zu erhöhter Ernährungsunsicherheit. In einer Umgebung, die nicht nur durch eine extrem hohe Gefährdung durch Naturkatastrophen gekennzeichnet ist, sondern auch regelmäßig vonökonomischen und soziopolitischen Krisen erschüttert wird, ist eine Analyse langfristiger Programme aus Resilienz-Perspektive von großem Nutzen.

Ursachen für Haitis Mangel an Widerstandsfähigkeit

Weitverbreitete Armut und anhaltende Ernährungsunsicherheit. Haiti leidet seit Jahrzehnten unter weitverbreiteter Armut und chronischer Ernährungsunsicherheit. Zwischen 1990 und 2000 hat sich der WHI-Wert verbessert; er fiel von 33,8 auf 25,7. Trotz weiterer Fortschritte in den letzten Jahren rangiert Haiti nach wie vor unter den Ländern mit „sehr ernsten“ WHI-Werten (der WHI-Wert 2013 liegt bei 23,3). Grund ist vor allem ein mangelnder Zugang zu ausreichender und nährstoffreicher Nahrung: Mehr als die Hälfte der Haushalte in Haiti lebt in absoluter Armut, nämlich von weniger als einem Dollar am Tag (Glaeser, Horjus und Strother 2011).

Naturkatastr ophen und politische Krisen. Im Jahr 2012 wurde Haiti als das Land eingestuft, das am stärksten durch die Folgen des Klimawandels gefährdet ist (Maplecroft Global Risk Analytics 2011). Bis 2011 hatte Haiti 34 schwere Krisen innerhalb nur eines Jahrzehnts erlebt (Glaeser, Horjus und Strother 2011). Neben den schweren Katastrophen sind es lokale Dürren, überschwemmungen, Erdrutsche und andere Krisen kleineren Ausmaßes, die die Widerstandsfähigkeit von Gemeinden und Haushalten regelmäßig schwächen. Mehr als die Hälfte aller Haushalte, die von dem Erdbeben im Jahr 2010 betroffen waren, hatten bereits zuvor Schulden; in 95 Prozent der Fälle waren es Schulden für Nahrungsmittelkäufe (Haiti 2010). Allerdings ist die Risikoanfälligkeit Haitis nicht nur auf Umweltgefahren zurückzuführen; vielmehr spielen auch politische Faktoren eine wichtige Rolle. In allen vier Bereichen, die üblicherweise zur Beurteilung fragiler Staatlichkeit herangezogen werden – Sicherheit, Sozialwesen, Rechtsstaatlichkeit und Förderung ökonomischer Entwicklung (Radtke 2010) –, weist Haiti deutliche Schwächen auf.

„Emergency Economy“: Wirtschaft im Ausnahmezustand. Allerdings hat auch die internationale Gemeinschaft Gelegenheiten verpasst, am Aufbau eines stärkeren öffentlichen Sektors mitzuwirken, der eine aktivere Rolle bei der Entwicklung politischer Rahmenbedingungen einnehmen könnte, die zur Stärkung von Widerstandsfähigkeit beitragen. Obgleich sowohl Erfahrungen aus Haiti und anderen Staaten als auch die Grundsätze wirksamer Entwicklungszusammenarbeit und die Prinzipien der Menschenrechte unterstreichen, dass öffentliche Institutionen dann am effektivsten gestärkt werden, wenn die Hilfsgelder über sie kanalisiert werden, flossen nur ein Prozent der Nothilfemittel nach dem Erdbeben und zwölf Prozent der Wiederaufbauhilfe direkt an die Regierung und nutzten nationale Verteilungssysteme (United Nations 2013a). Da nach jeder Katastrophe umfangreiche Finanzmittel verfügbar sind und Haiti selbst offenbar nicht über die entsprechenden Umsetzungskapazitäten verfügt, übernehmen internationale Nichtregierungsorganisationen und private Beratungsagenturen weiterhin bereitwillig öffentliche Dienstleistungen und die Schaffung von Arbeitsplätzen. Das heißt, statt die Regierung und die haitianische Zivilgesellschaft zu stärken, tragen sie dazu bei, deren Legitimität zu unterlaufen. So kann die „Nothilfetradition“ kaum durchbrochen werden und das Land bleibt weiter von humanitärer Hilfe abhängig (Haiti Grassroots Watch 2010).

Die meisten Menschen, die unter Armut und Ernährungsunsicherheit leiden, leben in ländlichen Gebieten. Kleinbauern leiden unter schwierigen strukturellen Rahmenbedingungen und müssen den Großteil ihrer Nahrungsmittel zukaufen (Glaeser, Horjus und Strother 2011). Daher kommt der Agrarpolitik bei der Stärkung der Widerstandsfähigkeit gegenüber Hungerkrisen eine Schlüsselrolle zu.

Niedrige Produktivität, fragmentierter Landbesitz, nicht nachhaltige Praktiken. Obwohl die klimatischen Bedingungen in Haiti ähnlich günstig sind wie in seinen karibischen Nachbarstaaten Kuba und der Dominikanischen Republik, sind die durchschnittlichen Getreideerträge wesentlich niedriger (Tabelle 4.1).

Wodurch erklären sich diese relativ niedrigen Getreideerträge der haitianischen Bauern? Die meisten Bauern in Haiti sind Bergbauern mit kleinen Höfen und verstreuten, stark parzellierten Feldern. Nach haitianischem Erbrecht wird Land unter mehreren Erben aufgeteilt, was zu einer fortschreitenden Fragmentierung des Landbesitzes und zu schwachen Grundbesitzverhältnissen führt. Unter diesen Bedingungen ist es für landwirtschaftliche Großbetriebe und Industrie- und Bergbauunternehmen ein Leichtes, sich fruchtbares Land anzueignen (Cadre de Liaison Inter-ONG Haiti 2013).

In Anbetracht der schlechten Bodenqualität vieler Parzellen und der konstanten Bedrohung durch ökologische und klimatische Gefahren tendieren die meisten Kleinbauern eher zur Risikominimierung als zur Produktionsmaximierung, um ihr überleben und ihre Ernährungssicherheit zu gewährleisten. Das heißt, sie nutzen die unterschiedliche Bodenqualität ihrer Anbauflächen und diversifizieren ihre Anbauprodukte, um Erntezyklen zu verlängern und Natur- und Klimarisiken vorzubeugen. Gleichzeitig zwingen jedoch demografischer Druck und Armut die ländliche Bevölkerung zu Maßnahmen, die ihre Vulnerabilität gegenüber Risiken noch erhöhen. Abholzung zur Holzkohlegewinnung als alternative Einkommensquelle führt zum Beispiel zu einer Verschlechterung der Umweltbedingungen und trägt zu Bodenerosion und Wasserknappheit bei. Aufgrund der Landknappheit bewirtschaften Kleinproduzenten zunehmend Steilhänge mit besonders empfindlichen Böden, was wiederum Erosion und Bodenverschlechterung fördert.

Neben den zunehmend parzellierten Landbesitzverhältnissen und der hohen Exposition gegenüber Naturrisiken schränken weitere Faktoren die Kleinbauern ein: fehlende Investitionsmöglichkeiten, die einen niedrigen agrartechnologischen Stand und eine unzureichende Infrastruktur bedingen, geringer Zugang zu Märkten, eine hohe Abwanderungsquote aus ländlichen Gebieten sowie eine schwache Vertretung in politischen Debatten.

Schlechte politische Rahmenbedingungen für Kleinproduzenten. Nachdem auch der haitianische Agrarsektor im Jahr 2012 von Wirbelsturm Sandy getroffen wurde, bekräftigte die haitianische Regierung ihre Entschlossenheit zur Durchführung einer Agrarreform und kündigte an, Haiti solle bis 2017 in der Lage sein, die Nahrungsmittelversorgung zu 60 bis 70 Prozent aus eigener Produktion zu gewährleisten (AlterPresse 2012; Joseph 2013). Bislang werden allerdings vor allem große agrarindustrielle Vorhaben gefördert, während nur wenig investiert wird, um die ökologische Situation Haitis zu verbessern und eine nachhaltige Landwirtschaft zu unterstützen, von der Kleinbauern profitieren würden und die helfen könnte, lokale Gemeinschaften zu ernähren.

Einige Beobachter behaupten, dass Geber, insbesondere der Internationale Währungsfonds, die Weltbank und die Vereinigten Staaten, nach wie vor die Vision einer exportorientierten agrarindustriellen Entwicklung verträten und förderten (Kennard 2012), die in den 1980ern mit den vom Internationalen Währungsfonds und der Weltbank empfohlenen Strukturanpassungsprogrammen begonnen hat. Diese Programme leiteten kein breit angelegtes Wachstum des haitianischen Agrarsektors ein. Vielmehr profitierte nur eine kleine Elite und die Importabhängigkeit stieg noch an. Das Problem der Importabhängigkeit wurde durch massive Nahrungsmittelhilfelieferungen, die zusätzlich Nahrungsmittel auf den haitianischen Markt brachten, ohne lokale Produktion und Selbsthilfekapazitäten zu berücksichtigen, weiter verschärft. Schädliche politische Maßnahmen, wie zum Beispiel die niedrigen Einfuhrzölle für Reis, erschwerten es lokalen Produzenten, mit den billigen Importen zu konkurrieren. Die Abhängigkeit von Importen machte die Haitianer besonders anfällig gegenüber Nahrungsmittelpreisschwankungen auf dem Weltmarkt und erhöhte die Ernährungsunsicherheit der ärmsten Bevölkerungsgruppen.

Eine weitere Herausforderung ist das Fehlen eines ressortübergreifenden Ansatzes für Ernährungssicherheit. Während das Landwirtschaftsministerium dafür zuständig ist, die Nahrungsmittelversorgung zu gewährleisten, trägt das Gesundheitsministerium die Verantwortung für Ernährungsfragen. Es ist noch unklar, ob Haitis Entscheidung, der internationalen Initiative Scaling Up Nutrition (SUN) im Juni 2012 beizutreten, von einer ausreichenden politischen Entschlossenheit getragen wird, sich sektorübergreifend verstärkt gegen Mangelernährung zu engagieren.

Das Programm der Welthungerhilfe und seine Wirkungen

Haitis Nordwest-Departement ist eine der Regionen, die am stärksten von struktureller Ernährungsunsicherheit betroffen sind. Mehr als 90 Prozent der Einwohner bestreiten ihren Lebensunterhalt mit Subsistenzwirtschaft. Die Welthungerhilfe arbeitet seit 1993 in dieser Region; zunächst konzentrierte sich das Engagement auf Programme zur integrierten Ernährungssicherung. Seit 2003 unterstützt die Organisation auch Vorhaben zur nachhaltigen Nutzung von Wasserressourcen, um die Ernährungssituation und die Lebensbedingungen zu verbessern. Aufgrund der regionalen Gegebenheiten konzentrierte sich die Welthungerhilfe in ihrer Arbeit darauf, die Verfügbarkeit von und den Zugang zu Lebensmitteln zu verbessern, während die Verwendung und Verwertung von Nahrungsmitteln auf Haushaltsebene weniger im Vordergrund stand. Zwischen 2000 und 2011 hat die Welthungerhilfe insgesamt 21 Projekte unterstützt, die von einer Vielzahl von Gebern finanziert wurden und insgesamt 37.000 Haushalte erreichten.

Obwohl das Programm nicht spezifisch auf die Stärkung von Widerstandsfähigkeit gegenüber Mangelernährung zugeschnitten war, lassen sich im Hinblick auf Resilienz einige wichtige Erkenntnisse ableiten.

Das Programm förderte die Widerstandsfähigkeit ländlicher Gemeinden, indem es konsequent die strukturellen Ursachen von Ernährungsunsicherheit anging und zugleich wohlüberlegten Gebrauch von Nothilfeinstrumenten wie „Food for Work“ (Arbeitsbeschaffungsmaßnahme, bei der die Arbeiter mit Nahrungsmitteln entlohnt werden) oder „Cash for Work“ (vergleichbare Maßnahme, bei der die Arbeiter Geldtransfers erhalten) machte. Die Betrachtung aus der Resilienz-Perspektive zeigt, inwiefern das Programm noch angepasst werden muss, um die Widerstandsfähigkeit ländlicher Gemeinden noch gezielter zu erhöhen.

Das Programm im Nordwest-Departement umfasst eine ganze Reihe von Aktivitäten mit dem Ziel, den umfassenden Schutz eines Wassereinzugsgebiet zu gewährleisten, den Zugang zu abgelegenen Regionen sicherzustellen und die Bewässerung der Felder und Wasserversorgung von Haushalten zu verbessern. Flexible Finanzierungsmechanismen für Notfallmaßnahmen waren von Anfang an eingebaut, um im Fall von Naturkatastrophen auf akute Bedürfnisse reagieren zu können (Kundermann, Excéus und Almqvist 2012). Abbildung 4.1 zeigt die Ergebnisse und Auswirkungen des Programms sowie die Zusammenhänge zwischen den verschiedenen Maßnahmen und Planungsebenen.

Die externe Programmanalyse schildert folgende direkte und indirekte Wirkungen im Zeitraum zwischen 2000 und 2011:

• Trotz wiederkehrender Krisen und Belastungen konnten 4.800 Haushalte ihre Ernährungssicherheit nachhaltig verbessern, maßgeblich hierfür war vor allem der verbesserte Zugang zu Bewässerung und Wasserversorgung sowie zu geschützten Anbaugebieten mit hohem Ertragspotenzial.

• Dank landwirtschaftlicher Erträge, die sich um 50 bis 200 Prozent erhöhten, konnten die Haushalte ihr Einkommen steigern. Bewässerungssysteme, Bodenschutzmaßnahmen, bessere Wasserversorgungssysteme und besserer Zugang zu Märkten durch neu erbaute Landstraßen haben zu diesen Produktionssteigerungen beigetragen.

• Für viele Haushalte verbesserten sich nicht nur die Verfügbarkeit von und der Zugang zu Nahrungsmitteln, sondern auch die Qualität der konsumierten Nahrung. Der Verzehr von Gemüse erhöhte sich dank Bewässerungslandwirtschaft und Diversifizierung; der Zugang zu Trinkwasser trug zur Verbesserung von Gesundheitsindikatoren (Durchfallerkrankungen wurden um 20 Prozent reduziert) und zur besseren Verwertung der Nahrung auf Haushaltsebene bei.

• Die Nahrungsmittelknappheit während akuter Krisen wurde um geschätzte 30 bis 50 Prozent reduziert, und zwar vor allem durch die Einführung flexibler und zielgerichteter Food-for-Work und Cashfor- Work-Programme während akuter Notsituationen. Dadurch waren Haushalte in der Lage, schädliche Bewältigungsstrategien zu vermeiden, wie etwa den Verkauf von Tieren, den Verlust von Vermögenswerten oder Holzkohleherstellung, die zu weiterer Abholzung führen würde.

Bestandteile von Resilienz

Eine Programmanalyse aus Resilienz-Perspektive deutet auf viele wichtige Faktoren für die Stärkung der Widerstandsfähigkeit gegenüber Mangelernährung hin:

• Durch die Bekämpfung mehrerer grundlegender, struktureller Ursachen von Vulnerabilität (wie ungenügende Infrastruktur, unzureichender Stand der Technik, schlechter Marktzugang) trug das Programm dazu bei, dass die Menschen eine größere Chance haben, sich auf längere Sicht dauerhaft aus Hunger und Armut zu befreien. Um Mangelernährung noch gezielter zu bekämpfen, ist allerdings eine eingehendere Analyse der spezifischen Ursachen und Risikofaktoren vor Ort erforderlich.

• Die nachhaltige Verbesserung der Ernährungssituation war Hauptziel der Programminterventionen. Gleichzeitig wurden die Maßnahmen jedoch so konzipiert, dass sie dazu beitrugen, die Gefährdung durch Katastrophenrisiken zu verringern und die Anpassungs-, Bewältigungs- und Transformationskapazitäten der lokalen Gemeinden im Falle von Krisensituationen, wie Erdrutschen, überschwemmungen oder Erdbeben, aufrechtzuerhalten und dauerhaft zu stärken. Die langfristige Ausrichtung und Kontinuität des Programms, vor allem in Bezug auf strategische Planung und Personal machte es möglich, auf akute Krisen entwicklungsorientierte Antworten zu finden. Ein Schlüssel für den Erfolg waren die eingehende Analyse der örtlichen Selbsthilfekapazitäten nach jeder Krise sowie die Unterstützung bei der überbrückung der identifizierten Kapazitätsengpässe. Nothilfeleistungen kamen nur dann und nur so lange zum Einsatz, wie dies zur überbrückung notwendig war, und sorgten somit dafür, dass die langfristigen Entwicklungsziele weiterverfolgt werden konnten. Da anzunehmen ist, dass die Anzahl der Naturkatastrophen in Haitis Nordwest-Departement noch weiter zunehmen wird, wird die Frage, wie Menschen sich gegen Risiken absichern können, noch drängender werden. Das bedeutet, dass Regierungsstellen, größere Geldgeber und die Zivilgesellschaft grundsätzliche Antworten finden müssen, wie soziale Sicherung zukünftig gestaltet werden kann. Geschieht das nicht, besteht die Gefahr, dass unüberlegte Nothilfemaßnahmen die noch schwach ausgeprägten Selbsthilfekapazitäten der Bevölkerung wieder untergraben und es somit nicht gelingt, die „Nothilfetradition“ zu durchbrechen, so dass Haiti weiter von humanitärer Hilfe abhängig bleibt.

• Das Programm förderte den Aufbau lokaler Komitees, zum Beispiel von Wassermanagementkomitees, die mittel- bis langfristig zum Kern einer organisierten ländlichen Zivilgesellschaft werden können. Ein höherer Selbstorganisationsgrad ermöglicht es, gemeinsam Risiken besser vorzubeugen und mit Katastrophen umzugehen. Zum heutigen Zeitpunkt sind die Komitees allerdings noch schwach. Um ihre institutionelle Unterstützung nach Ende des Programms sicherzustellen, ist auch in Zukunft die kontinuierliche Zusammenarbeit mit Regierungsstellen von großer Bedeutung.

• Die Maßnahmen und Ziele des Programms stimmen mit den Schwerpunktsetzungen der haitianischen Regierung in den Bereichen Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Trinkwasser und Hygiene, Ernährungssicherheit, Umweltschutz und Katastrophenvorsorge überein. Durch die enge Zusammenarbeit mit staatlichen Strukturen und Gemeindeverwaltungen werden deren Kapazitäten für den Umgang mit Krisen und ihre Kompetenzen insgesamt gestärkt.

Die Kombination der hier dargestellten Faktoren trug dazu bei, die Widerstandsfähigkeit ländlicher Gemeinden in Haitis Nordwest-Departement gegenüber Ernährungskrisen zu stärken. Die Welthungerhilfe sollte ihr intensives und langfristiges Engagement vor Ort dazu nutzen, auf resilienzfördernde politische Rahmenbedingungen hinzuwirken und die Umsetzung entsprechender politischer Maßnahmen zu überwachen. Durch ein gemeinsames Vorgehen mit anderen Nichtregierungsorganisationen und mittels Unterstützung der haitianischen Zivilgesellschaft kann die haitianische Regierung so weiter dabei gestärkt werden, Verantwortung für die zukünftige Entwicklung Haitis zu übernehmen und darüber Rechenschaft abzulegen. Die Welthungerhilfe-Konferenz „Haiti jenseits der Nothilfe: Haitianer als Akteure ihrer eigenen Entwicklung“ in Port-au-Prince im Dezember 2012 bot eine Plattform für den Dialog zwischen haitianischer Zivilgesellschaft und Regierung. Sie war ein positiver Schritt, Haiti ein größeres Gewicht bei der Bestimmung seiner zukünftigen Entwicklung zu geben, und demonstrierte, dass die haitianische Gesellschaft der wichtigste Motor für eine nachhaltige Entwicklung und den Aufbau resilienzfördernder Rahmenbedingungen ist.